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于长革:理顺省以下政府间财政关系

近日,中央全面深化改革委员会第二十五次会议审议通过《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》,提出要理顺省以下政府间财政关系,使权责配置更为合理,收入划分更加规范,财力分布相对均衡,基层保障更加有力,促进加快建设全国统一大市场、推进基本公共服务均等化、推动高质量发展。

政府间财政关系,是指从中央到地方各个层级政府之间的财政责权配置关系,包括政府间事权和支出责任的划分以及与之相匹配的财权和财力配置,并辅之以财政转移支付制度予以平衡。财政是国家治理的基础和重要支柱,政府间财政关系是国家治理体系“四梁八柱”中的重要一环,其责权配置情况直接关系着国家治理体系和治理能力现代化水平。从一般意义上来讲,理顺政府间财政关系的主要目标是,适应时代需要,合理配置政府间的财政责、权、利,力求各级政府间责权划分明确而具体、事权与财权相匹配、财力与支出责任基本相适应,地区间财政能力相对均衡。

当前,中央与地方财政关系改革稳步推进,中央与地方收入划分进一步理顺,财政转移支付制度改革持续深化,权责清晰、财力协调、区域均衡的中央与地方财政关系逐步形成。与此同时,作为政府间财政关系重要组成部分的省以下财政体制改革却显得有些滞后。

省以下财政体制是中央和地方财政关系的延伸。我国实行统一领导、分级管理的基本原则,由省级政府在中央指导下,结合本地实际自行确定。近年来,按照国务院相关要求,各地区根据中央改革进程,开始探索省以下政府间财政事权和支出责任划分改革,但从目前来看存在改革进展缓慢、各层级政府间的事权划分方案较为笼统、政府与市场关系不协调等问题,加快理顺省以下政府间财政关系势在必行。

特别是在当前经济下行压力持续加大的背景下,为了做好“六稳”工作、落实“六保”任务,加快建设全国统一大市场,需要切实从推进国家治理现代化全局的高度充分认识省以下政府间财政关系改革的重要性和紧迫性,在中央和地方分税制的原则框架内,遵循健全政府间财政关系的基本原则,进一步加大改革力度,审时度势争取尽快实现重大突破,规范省以下财政体制,构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的财政保障体系。

一是清晰界定省以下政府间财政事权和支出责任。省应上收部分事权,省级政府能做的事尽量划给省,适合市县级政府做的事划给市县。省级政府应重点负责跨市县、省域内事项,应适度加强维护本地区经济社会协调发展、防范和化解债务风险等方面的责任,并切实担负起保基本民生、保工资、保运转“三保”主体责任;市县级政府应重点负责社会管理、公共管理类事务;省级和市县级政府要共同履行好发展建设类事权。

二是理顺省以下政府间收入关系。在中央统一立法和税种开征权的前提下,通过立法授权,适当扩大省级税收管理权限,授权省级政府根据本地经济社会发展实际和需要,依法确定地方税具体税率、税收优惠政策等事项。这样,地方政府可以根据自身承担的事权和支出责任,并结合本地区实际开辟税源,筹集适量的财政收入,用于履行自身职责,实现责与权的平衡和统一。同时,要加快培植地方税主体税种,健全地方税体系,并按照分税制原则科学确定地方各级政府收入划分办法,调动各级政府积极性,保证基层财政有稳定的收入来源。

三是完善省以下财政转移支付制度。在中央财政大幅度增加对基层转移支付规模、加大对财力薄弱地区支持力度的同时,省级财政也要进一步优化省内横向、纵向财力分配格局,积极下沉财力,推动财力向困难地区和基层倾斜,支持基层做好“三保”工作。进一步健全转移支付资金分配办法,完善地区间支出成本差异体系,转移支付资金分配与政府提供公共服务的成本相衔接,加大常住人口因素的权重,增强资金分配的科学性、合理性。

(本文来源:经济日报 作者:中国财政科学研究院研究员 于长革)

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